Alors que la gestion de l’offre revient au centre des tensions commerciales entre le Canada et les États-Unis, le débat prend une importance particulière au Québec, où le système demeure défendu avec vigueur par les producteurs agricoles et une grande partie de la classe politique.
Présentée comme essentielle à la survie des fermes laitières québécoises et à la stabilité de l’industrie, la gestion de l’offre repose sur un contrôle de la production, des prix administrés et de très importants tarifs douaniers sur les importations dépassant les contingents prévus.
Mais pour Sylvain Charlebois, directeur du Laboratoire de sciences analytiques en agroalimentaire de l’Université Dalhousie, le débat canadien demeure encombré de plusieurs idées reçues qui empêchent d’envisager sérieusement une réforme du système.
Dans une chronique publiée le 14 août par Postmedia, l’économiste agroalimentaire identifie dix « mythes » entourant la gestion de l’offre. Son argument central n’est pas que le Canada devrait abolir brutalement le système, mais plutôt que son refus de l’adapter constitue désormais sa principale faiblesse.
Selon lui, la plus grande menace à la gestion de l’offre ne vient ni de Donald Trump ni des producteurs américains, mais de l’incapacité de l’industrie laitière canadienne à reconnaître que le modèle doit évoluer.
Les producteurs laitiers ne sont généralement pas pauvres
Premier mythe ciblé : celui voulant que les producteurs laitiers constituent une catégorie particulièrement vulnérable d’agriculteurs.
Charlebois reconnaît que certaines fermes peuvent manquer de liquidités, mais souligne qu’elles disposent généralement d’actifs considérables.
Lorsque sont additionnés les terres, bâtiments, troupeaux, équipements et surtout les quotas de production, de nombreuses exploitations laitières posséderaient une valeur supérieure à 6 millions de dollars.
Le problème, selon lui, se situe donc moins dans la pauvreté des producteurs existants que dans la valeur extrêmement élevée des actifs nécessaires pour entrer dans l’industrie.
Cette situation rendrait pratiquement impossible l’établissement d’une nouvelle ferme laitière sans disposer d’un patrimoine familial important ou d’une capacité d’endettement considérable.
La gestion de l’offre n’a pas empêché la disparition des fermes
Deuxième idée reçue : la gestion de l’offre préserverait les fermes familiales.
Charlebois rappelle que le Canada comptait plus de 90 000 fermes laitières lorsque le système a été instauré. Il en reste aujourd’hui moins de 10 000 et leur nombre pourrait descendre autour de 5 000 d’ici 2030.
Le mécanisme a donc réussi à assurer des revenus relativement prévisibles aux producteurs demeurés dans l’industrie, mais il n’a aucunement empêché la concentration des exploitations.
Sa conclusion est importante : la gestion de l’offre protège davantage les revenus agricoles que le nombre de fermes.
Autrement dit, défendre le système au nom de la ferme familiale devient de plus en plus difficile lorsque le nombre d’exploitations continue lui-même de s’effondrer.
Les producteurs reçoivent bel et bien de l’argent public
Charlebois s’attaque également à l’affirmation fréquemment répétée selon laquelle les producteurs sous gestion de l’offre ne reçoivent aucune subvention gouvernementale.
Ottawa a pourtant versé des milliards de dollars aux secteurs soumis à la gestion de l’offre afin de les indemniser pour l’ouverture partielle du marché canadien négociée dans différents accords commerciaux avec l’Union européenne, les pays du Partenariat transpacifique ainsi que les États-Unis et le Mexique.
À cela s’ajoutent différentes sommes consacrées à la recherche.
Pour Charlebois, appeler ces versements des « compensations » plutôt que des subventions ne change rien à leur nature économique.
Les Canadiens soutiennent ainsi le secteur laitier à travers les prix administrés, les tarifs douaniers, les restrictions aux importations et les paiements directs de l’État.
Les accords commerciaux ne font pas perdre la même somme à chaque ferme
L’économiste conteste aussi l’idée selon laquelle chaque ouverture supplémentaire du marché canadien imposerait automatiquement une perte financière équivalente à chaque producteur laitier.
Lorsqu’une partie du marché est ouverte aux importations, les offices de commercialisation peuvent notamment ajuster les quotas à mesure que certains producteurs quittent l’industrie ou prennent leur retraite.
Charlebois estime que des compensations ont néanmoins été distribuées sans toujours démontrer précisément les pertes réellement subies par chacune des exploitations.
Selon lui, les fonds publics devraient plutôt servir à accompagner les producteurs réellement touchés, à faciliter les ajustements et à améliorer la compétitivité de l’industrie plutôt qu’à acheter la paix politique.
Abolir la gestion de l’offre ne ferait pas nécessairement chuter immédiatement les prix
À l’inverse, Charlebois rejette également un argument souvent avancé par les adversaires de la gestion de l’offre : sa disparition ne garantirait pas automatiquement une baisse spectaculaire du prix du lait à l’épicerie.
Les prix payés par les consommateurs dépendent aussi des coûts de transformation, d’emballage, de transport et de main-d’œuvre ainsi que des marges réalisées par les détaillants.
Il souligne néanmoins que les transformateurs canadiens paient relativement cher leur lait destiné à la transformation industrielle.
Une réforme pourrait donc diminuer certains coûts, favoriser l’investissement, accroître la concurrence entre transformateurs et améliorer la diversité des produits disponibles.
Mais promettre une chute immédiate des prix au supermarché serait, selon lui, exagéré.
Le lait jeté n’est pas uniquement la responsabilité du producteur
Le sixième mythe touche directement l’un des aspects les plus controversés du système : le lait jeté lorsque la production dépasse les besoins.
Selon Charlebois, il est trompeur d’affirmer que le producteur assume seul les conséquences financières lorsqu’il doit disposer de son lait.
Les pertes peuvent d’abord être absorbées dans les revenus mis en commun, avant que les quotas, les prix et la production future soient ajustés.
Or, dans un système où les offices de commercialisation déterminent précisément les volumes que les producteurs peuvent produire, Charlebois estime qu’ils doivent également accepter leur part de responsabilité lorsque leurs prévisions se révèlent mauvaises.
Il cite notamment une étude évaluée par les pairs qui estimait que les fermes laitières canadiennes pourraient disposer annuellement de 600 millions à un milliard de litres de lait.
Jeter le lait n’est pas une fatalité
Des surplus temporaires sont inévitables dans n’importe quel système agricole, reconnaît Charlebois.
Ce qui ne l’est pas, selon lui, c’est de devoir systématiquement détruire un produit encore utilisable.
Le Canada pourrait développer des réserves transparentes de poudre de lait ou d’autres ingrédients pouvant être conservés, rediriger certains surplus vers d’autres utilisations ou accroître ses capacités de transformation.
Il souligne également que la demande mondiale pour les protéines laitières continue d’offrir des débouchés potentiels.
Plutôt que de se demander comment gérer le lait à jeter, le Canada devrait ainsi chercher comment transformer davantage de ses surplus.
Le Canada n’est pas irréprochable dans ses différends avec Washington
Charlebois remet également en cause l’idée selon laquelle le Canada aurait toujours parfaitement respecté ses engagements commerciaux dans le secteur laitier et que tous les différends avec Washington seraient uniquement attribuables au protectionnisme américain.
Avant l’Accord Canada–États-Unis–Mexique, les classes de lait 6 et 7 permettaient aux transformateurs canadiens d’acheter certains ingrédients laitiers à prix réduit. Cette politique avait notamment contribué à remplacer des importations américaines de protéines laitières et à favoriser l’exportation de surplus canadiens.
L’ACEUM devait mettre fin à cette pratique.
Charlebois soutient toutefois que des mécanismes de prix semblables ont continué sous la classe 4(a). Il critique également la façon dont une partie des contingents permettant l’importation de produits laitiers étrangers a été attribuée à des transformateurs canadiens qui sont eux-mêmes en concurrence avec ces produits.
Il reconnaît que Washington peut adopter des positions déraisonnables dans les négociations commerciales, mais considère que le Canada n’est pas entièrement irréprochable dans le dossier laitier.
Protectionnisme et sécurité alimentaire ne sont pas synonymes
Un autre argument extrêmement répandu au Québec veut que la gestion de l’offre soit indispensable à la souveraineté ou à la sécurité alimentaire.
Charlebois reconnaît qu’une production domestique importante contribue certainement à la sécurité alimentaire.
Mais il refuse d’assimiler automatiquement protection du marché et résilience.
Les fermes laitières canadiennes dépendent elles-mêmes de machines, de certains ingrédients utilisés dans l’alimentation animale, de produits vétérinaires et de matériaux d’emballage provenant de l’étranger.
Le Canada manque également de capacité de transformation pour certains ingrédients laitiers.
Une véritable industrie alimentaire résiliente devrait donc être capable d’être productive, innovante et de s’adapter aux changements du marché, plutôt que de simplement demeurer isolée de la concurrence étrangère.
Réformer ne signifie pas abolir le système demain matin
Le dernier mythe est probablement le plus important dans le contexte politique actuel.
Pour Charlebois, le Canada ne devrait pas être forcé de choisir entre deux extrêmes : maintenir intégralement la gestion de l’offre actuelle pour toujours ou l’abolir immédiatement.
Il propose plutôt d’envisager une transition s’échelonnant sur environ 15 ans.
Une telle réforme pourrait progressivement réduire le prix du lait destiné à la transformation industrielle, faciliter l’entrée de nouveaux producteurs, favoriser le développement de nouvelles capacités de transformation et résoudre graduellement le problème de la valeur des quotas.
Charlebois reconnaît que les producteurs ont investi des sommes importantes en fonction des règles établies par les gouvernements et qu’un changement brutal pourrait leur imposer des pertes considérables.
Ils ont donc droit, selon lui, à une transition prévisible.
Mais cette obligation de traiter équitablement les producteurs actuels ne devrait pas conduire à l’immobilisme permanent.
Un système qui a des avantages — et des coûts
L’analyse de Charlebois ne présente donc pas la gestion de l’offre comme un système entièrement négatif.
Il lui reconnaît plusieurs avantages importants : des revenus agricoles stables, une production prévisible et des prix de détail relativement stables.
Mais ces bénéfices doivent être confrontés aux problèmes engendrés par le système : gonflement de la valeur des actifs et des quotas, obstacles considérables à l’arrivée de nouveaux producteurs, coût élevé du lait industriel, investissements insuffisants dans certaines capacités de transformation et conflits commerciaux récurrents.
Il souligne surtout une contradiction dans la défense traditionnelle du modèle.
Ses partisans peuvent difficilement soutenir simultanément que le secteur n’impose aucun coût aux contribuables tout en réclamant des milliards de dollars de compensations chaque fois qu’un accord commercial permet davantage d’importations.
De même, il devient difficile de présenter le système comme le garant de la ferme familiale lorsque le nombre de fermes laitières continue de diminuer rapidement.
Pour Sylvain Charlebois, le Canada ne devrait certainement pas permettre aux États-Unis de dicter l’avenir de son agriculture.
Mais les pressions américaines ne devraient pas davantage servir de prétexte pour refuser toute remise en question.
La défense de la gestion de l’offre pourrait ainsi paradoxalement passer par sa transformation : accepter de la moderniser avant que l’accumulation des tensions commerciales, des coûts et des contradictions ne rende un jour cette réforme beaucoup plus brutale.
