Traduit de l’anglais. Article de Steve Lafleur et Josef Filipowicz publié le 10 avril 2023 sur le site du Globe and Mail.
Steve Lafleur et Josef Filipowicz sont des analystes politiques qui effectuent des recherches sur le logement et la fiscalité. Cet article fait partie d’un projet qu’ils ont entrepris avec l’Institut Macdonald-Laurier.
Le problème de l’accessibilité du logement, qui ne concernait que Toronto et Vancouver, s’est métastasé en une crise nationale. Des augmentations de loyer à deux chiffres ont frappé des communautés traditionnellement plus abordables d’un bout à l’autre du pays, et le coût de l’accession à la propriété reste durablement élevé dans un contexte de hausse des taux d’intérêt. Selon notre récent rapport, l’une des principales raisons du manque d’accessibilité est le déséquilibre entre les différents niveaux de gouvernement du Canada.
Dans l’ensemble, le système canadien de fédéralisme décentralisé nous a bien servis. Permettre aux différents niveaux de gouvernement de prendre des décisions adaptées à leur propre contexte est généralement la bonne approche lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre des programmes. Il y a un siècle, Louis Brandeis, alors juge à la Cour suprême des États-Unis, a qualifié les États de « laboratoires » pour l’expérimentation des politiques. Il en va de même pour les provinces canadiennes et, dans l’ensemble, la structure est saine pour un pays de taille moyenne qui s’étend sur la deuxième plus grande masse terrestre du monde.
De nombreux facteurs ont contribué à l’érosion de l’accessibilité du logement, mais le problème fondamental est l’inadéquation croissante entre l’offre et la demande. Alors que la construction résidentielle au Canada a atteint un plateau, bien en deçà des records historiques, notre population croît plus vite que celle de n’importe quel autre pays du G7.
La croissance démographique du Canada s’est élevée en moyenne à 422 000 habitants supplémentaires par an (de juillet à juillet) entre 2012 et 2022, contre 335 000 par an au cours de la décennie précédente. Cette tendance s’accélère, avec une croissance nette de plus de 500 000 habitants au cours de trois des cinq dernières années, dont un record de 703 404 habitants entre 2021 et 2022.
Dans le même temps, le nombre de logements achevés a stagné au cours des cinq dernières décennies. Entre 2012 et 2022, 195 000 logements en moyenne ont été construits chaque année, contre 199 000 la décennie précédente et 229 000 dans les années 1970, période faste pour la construction de logements au Canada.
Ce qui nous ramène au système de gouvernance du Canada. La croissance démographique est contrôlée en grande partie par le gouvernement fédéral, et la construction de logements principalement par les gouvernements provinciaux et locaux.
Depuis le début des années 1990, l’immigration a remplacé les naissances nettes (naissances moins décès) comme principal moteur de la croissance démographique au Canada. Contrairement aux taux de natalité, que les gouvernements ne peuvent influencer qu’indirectement, les chiffres de l’immigration sont déterminés par la politique gouvernementale. Par exemple, le dernier plan d’immigration du Canada vise à ajouter 465 000 nouveaux résidents permanents en 2023, puis 485 000 en 2024 et 500 000 en 2025 – les niveaux d’immigration les plus élevés jamais atteints.
Les gouvernements provinciaux et locaux sont chargés de planifier et d’approuver un nombre suffisant de logements pour faire face à cette croissance démographique record. Ils le font par le biais d’une série de plans d’aménagement du territoire et de croissance, qui commencent au niveau provincial ou régional et se terminent par des plans locaux et des règlements régissant la quantité de construction autorisée et l’endroit où elle doit avoir lieu.
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Par ailleurs, la mise en œuvre et la mise à jour des plans de croissance provinciaux et locaux prennent des années. Par exemple, le gouvernement de l’Ontario a mis à jour son plan de croissance de 2006 pour la région entourant Toronto en 2019, puis en 2020, donnant aux municipalités jusqu’à 2022 pour ajuster leurs plans locaux en conséquence. Cependant, il faut des années pour que les plans municipaux se traduisent par une mise à jour des règlements de zonage, si tant est qu’ils le fassent, et comme il n’y a pas d’application stricte des objectifs de logement des plans de croissance, ils se résument à une estimation de la manière dont les communautés pourraient se développer.
En outre, le temps nécessaire à l’élaboration et à l’exécution des plans locaux signifie que les hypothèses de croissance de la population sont souvent dépassées avant ou pendant leur mise en œuvre. Alors que les plans relatifs aux niveaux d’immigration sont mis à jour chaque année, les principales directives provinciales – telles que l’objectif fixé par l’Ontario pour 2022, à savoir la construction de 1,5 million de logements au cours de la prochaine décennie – ont déjà un temps de retard.
Les décideurs politiques fédéraux, provinciaux et municipaux doivent tous être sur la même longueur d’onde. La pénurie de logements au Canada ne prendra fin que lorsque les politiques d’immigration commenceront à refléter la réalité de nos marchés du logement, ou lorsque l’aménagement du territoire et la planification de la croissance refléteront avec précision la croissance démographique. Sans une meilleure coordination, la crise du logement risque de s’aggraver.
